中国古代治吏“三部曲”

摘要: 治国之要,在于治吏。官吏治理是国家管理的重要内容,其重要性不逊色于官吏选拔任用。

10-03 16:45 首页 国际儒学联合会


  治国之要,在于治吏。官吏治理是国家管理的重要内容,其重要性不逊色于官吏选拔任用。中国数千年历史进程中,积累了丰富的官吏治理经验,形成了一整套相对完备的治理制度,对于现代政府官员管理,也具有一定的启示意义。


中国古代官吏考绩制度

  考绩制度是中国古代各朝对官员开展考核的制度,亦称考课,是古代官吏治理制度的重要内容,在古代官吏治理中发挥了重要的作用。考绩是古代官吏奖惩的重要依据,直接决定对官吏的奖惩和选任,考绩突出者会得到升迁,而不称职或有过失者通常会受到相应的惩处。


  史载我国自周代便已有官员考核制度,“周制:三载考绩,三考黜陟”。战国时期,群雄并立,而各国多有官员考绩制度,采用的考核方式主要由国君巡行、上记、察访等方式。巡行即国君巡狩各地,察访官吏履职情况。上记是最主要、采用最普遍的方式,即地方官吏每年将所管辖区的各方面情况向国君书面汇报,国君以之判断官吏履职情况。察访即国君派人前去调查、了解考核官员。秦朝一统天下却历史短促,未及健全考核制度便已亡国。


  汉朝学者京房制考绩法,虽失之简略,但由此发端,考绩制度逐步建立和发展。至唐代,官吏考绩制度趋于完善,贞观年间,考课法作为《唐令》第一篇颁布施行,确定官吏考核的权属与方式等内容。唐代官吏考核主要侧重德行方面,所谓德即官员道德、修养、忠诚等方面情况,所谓行即官吏才干大小、履职情况、政绩情况等。


  宋朝考课制度进一步完善,主持考课的官员级别大大提高,具体考课由专门的审官院和考课院共同负责。明代官员考核制度更加细致详尽,考核方式包括考课与考察两种。考课就是以传统方式对守职正常的官吏进行考核政绩等,考察是以较新的方式考察官吏是否存在问题。清朝官员考核几乎全部沿袭明制,仅作了一些轻微的调整,但实施过程总体不及明代严格。

  

中国古代官吏监察制度

  考绩是对官员履职情况、政绩功过的考察,而发现和纠正官员存在的作风、施政等方面的问题和过错,则主要仰仗监察制度。中国古代建立了相对完备的监察官选任制度,监察官吏的选任极其严格,强化监察官素质和能力要求。


  我国官吏监察制度源远流长,西周王朝在诸侯国设监察官员,称为监国,主要职责是监视各诸侯。战国时期,赵、韩、魏、齐、秦等国均设立御史,既是国君秘书,亦兼监察职责。秦国在一统天下之前,已经初步形成了官吏监察制度。秦汉时期的官吏监察较为严密,在中央有丞相、御史大夫等具有监察职责的官员,而地方上有监御史、刺史、司隶校尉等监察官员。


  隋朝设立固定的御史台,提高了御史台的地位,使之与最高行政机关“三省”并列,合成“台省”,后各朝效仿。唐代的监察机构更为完备,监察的范围更广,监察官的官吏也更为严格。唐高宗以后,皇帝加强对御史的控制,亲自任命监察官。除了监察御史巡查外,唐朝还将全国分为十道,朝廷经常派人巡行考核官员情况。至宋代,监察制度进一步得到强化,御史的权威进一步增强,素质要求更高,职权也进一步扩大,监察措施覆盖官吏施政的各个环节。


  明朝十分重视官员监察制度,中央设立御史台作为最高监察机关,御史台设若干监察御史,掌握对官员的纠察。清代监察制度与明朝一脉相承,仅作了一些细节调整而已,相关的制度、规定更加详尽。值得一提的是,明代除了正常监察制度之外,还利用特务组织对官员进行监督,对正常监察制度造成了损害。


中国古代官吏惩戒制度

  中国古代历朝统治者均制定了严刑峻法,对发生职务犯罪或者违反纪律的官员,特别是贪污受贿等行为,进行相应的惩治,以达到从严惩处、以儆效尤的目的。中国古代官吏惩戒制度注重对官吏贪赃枉法行为的惩治,意图通过严刑峻法巩固封建统治;注重选官方面失职的惩罚,保证官员的素质和行政效率的提升;重视对官员擅离职守罪的惩处,鞭策官吏坚守岗位;注重败坏官纪、官风犯罪的惩处,加强官吏的品行、道德等方面的约束。


  据《左传》记载,皋陶造律便有惩治贪污受贿等犯罪的法律记录,后被夏朝所确认。商朝总结夏亡教训,制定“官刑”。西周《吕刑》规定“五过之疵”,贪赃枉法、收受贿赂者为“唯货”之罪。秦汉时期,对于贪污受贿的官吏一律重罚。隋朝以前,官吏惩戒制度相对比较粗糙,没有形成法律体系。


  唐朝首次将官吏惩戒措施法律化,《唐律》对官吏贪污受贿惩治单独立篇规定,划分了官吏罪与非罪、罪轻与罪重的界限以及惩治措施等。宋律沿袭唐律,然而宋仁宗之后,惩贪之法由严趋宽,吏治也随之江河日下。元代《大元通制》之《职制》对官员犯罪惩治规定亦详尽。


  明清两朝官制一致,法律相承,确定官吏犯罪所应受到刑罚的《吏律》是刑律的组成部分。《大明会典》与《大清会典》中均设吏部律,其中也有若干惩治官员不法行为的规定。明清两朝惩治官吏惩戒立法,形成了独立的官吏惩戒法,完备了古代官吏治理制度体系。


中国古代官吏治理制度的现代启示

  官吏考绩制度对于合理选拔任用官吏,促进官员履职尽责具有良好的促进作用。在公务人员考核的过程中,可以吸收借鉴古代考绩制度中的有益因素。古代考绩制度对官吏实行道德考核与业绩考核并重的全面考核方式,封建统治者相信,官员自身德行高洁,则产生威信,使人自然信服。任何考核制度,如果不结合一定的奖惩,则考核不能促进官员提升履职能力和自身德行。我国古代官吏考核制度常常与一定的奖惩结合起来,考核官员是为了更好地识别和选任官员。考核与官员的升迁、罢黜、以及荣誉等方面联系起来,对官员产生鞭策、督促作用。同时,考核需要不断完善才能适应时代发展。


  中国古代官吏监察制度的一些做法在现代政治实践中,具有参考意义。例如,高度重视监察官员的选任,重气节修养、重学识、重监察官员能力、经验,重监察官员选任程序,采取任职回避制度等,防止亲朋故旧干预监察。官吏监察应制度化,监察官员同样应该受到监督。法律的威严在于实施,如果没有实施,再严厉的制度,也不能实现政治清明。我国古代法律中对各种官吏职务犯罪惩治非常严厉,各种法律规定亦非常详尽,但绝大多数时候,这些严刑峻法在执行过程中非常不严格,吏治腐败、官员昏庸是常有的现象,各种贪赃枉法情形非常严重。由此可见,没有科学合理的制度来推进法律的有效实施,严刑峻法并不能彻底遏止腐败现象的发生。


  【来源:《人民论坛》;作者:孙玉梅】

(责任编辑:马奎)



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